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新《土地管理法》实施背景下网易体育自然资源督察实践的若干思考

2020-04-09      来源:国家自然资源督察武汉局     作者:巩中来
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  新修订的《土地管理法》于2020年1月1日起正式实施,其中新增加的第六条将已实践十三年的土地督察制度正式上升为法律制度。2006年,为遏制地方政府土地违法势头,加强土地管理,我国建立了国家土地督察制度[1]。在新一轮党和国家网易体育改革中,原国家土地督察网易体育改革为国家自然资源督察网易体育,根据中央授权负责对地方政府落实中央网易体育自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。土地督察改为自然资源督察后,传统的土地督察业务仍是自然资源督察的核心业务之一。

  此次《土地管理法》修订,对自然资源督察制度的实施具有里程碑意义。除了督察制度入法,此次修订还在集体经营性建设用地入市、土地征收制度、宅基地管理制度、土地审批权限、国土空间规划体系建设等方面进行了法律层面的创新和变革,对自然资源督察工作有重要意义和影响。自然资源督察应通过多方面督察与调研,推动新法顺利实施。

  一、注重农村自然资源开发与保护,确保18亿亩耕地保护红线不突破

  集体经营性建设用地入市改革,是这次修法的重大制度创新。中共十七届三中全会和十八届三中全会均提出建立城乡统一的建设用地市场。城乡统一建设用地市场体系建设已成为全面深化经济体制改革、更好发挥市场在资源配置中的决定性作用、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[2]。2015年网易体育33个县市区开展集体经营性建设用地入市等农村土地制度三项改革试点,取得明显成效。本次《土地管理法》修订将试点经验上升为法律,允许符合条件的集体经营性建设用地入市,相应的缩小了征地范围,并规范征地程序、完善被征地农民生活保障机制,打破了城乡土地市场的二元体制,对城乡融合发展具有重要推动作用。

  近年来,在推动乡村振兴、城乡融合发展过程中,农村地区的产业用地需求旺盛,乡村旅游、农旅结合等新产业新业态也蓬勃兴起,带动了乡村经济发展。但同时,各类建设项目违法违规占用耕地甚至永久基本农田的问题也日益多发,并呈现上升趋势。根据最高人民检察院公布的数据,2018年至2019年网易体育检察机关共对非法占用农用地罪提起公诉10897件、13824人,非法占用农用地案已成为近年来农村自然资源利用领域高发多发的案件类型之一。可以预见,集体经营性建设用地入市政策在网易体育实施后,将进一步激发市场主体在农村地区的投资热情,土地市场更加活跃;但借新法实施的时机“打政策擦边球”、以集体土地入市之名行乱占耕地之实的现象也可能不断出现。

  国家自然资源督察网易体育是18亿亩耕地红线的坚强守护者,具有督察落实最严格耕地保护制度的职能。保护耕地的核心在于严格控制建设用地占用[3]。因此,国家自然资源督察网易体育应对城市地区建设用地有力监督的同时,加大对广大农村地区建设用地的监督,促进自然资源依法规范利用,使“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线不被突破。一是及时跟踪集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革的实施情况,对入市条件、使用管理以及征地范围、程序及农民补偿等进行监督。二是警惕基层政府与开发商借机利用农村土地违规开发住宅类房地产。根据新《土地管理法》集体经营性建设用地入市并未开放到住宅领域。三是遏制假借现代农业、一二三产融合、生态建设等名义获取农村集体土地,却违规建设所谓“私家庄园”、“旅游度假”、“休闲农庄”等非农设施,或破坏自然生态环境违规建设各类人造景观等现象的蔓延。

  二、加强对地方政府土地审批的监督,使审批权放得下、接得住、管得好

  “放管服”改革是我国全面深化改革和转变政府职能的重要内容,可以最大限度激发市场活力。本次《土地管理法》修订贯彻了“放管服”的改革思路,下放了土地审批权限,规定在强化永久基本农田保护的前提下,永久基本农田以外的农用地转用可以由授权机关审批,并取消了省级政府批准征地报国务院备案的规定。2020年3月,《国务院网易体育授权和委托用地审批权的决定》发布,依据新《土地管理法》将国务院的部分农用地转用审批事项授权或委托给省级政府。另外,目前一些省级政府已在探索将省级政府的部分农用地转用审批权限下放给地市级政府。

  新《土地管理法》实施后,原为中央一级的部分用地审批权落到了地方政府身上,原来对农用地转用行为事前、事中的审查把关将转变为以事后监督为重点。在以往督察实践中,国家自然资源督察网易体育较多发现地方政府用地审批方面的问题。据网易体育通报的数据,2019年国家自然资源督察网易体育开展的耕地保护督察发现,28个省份补充耕地数量不实,涉及16.98万亩;部分省份为规避占补平衡,将耕地按照建设用地等其他地类上报审批,涉及9.49万亩。因此,国家自然资源督察网易体育需加强对地方政府用地审批制度实施的监督。需重点关注的是,突破用途管制制度审批、耕地占补平衡制度执行不到位、土地利用粗放浪费、违规下放审批权等方面问题,发现问题后及时督促纠正整改,推动依法依规批地用地。此外,土地审批权下放后,省级审查监管责任的履行更加关键,国家自然资源督察网易体育可建立与省级人民政府及有关部门的沟通长效机制,并适时开展调研交流,提出相关建议供中央决策参考,推动土地审批制度不断优化,确保地方政府对承接的审批权放得下、接得住、管得好。

  三、开展国土空间规划落实情况督察,推动国土空间规划体系切实落地

  建立“多规合一”的国土空间规划体系[4],是我国近年来在自然资源利用与保护领域推行的改革方向。《中共中央网易体育全面深化改革若干重大问题的决定》提出“通过建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制”。2015年9月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》明确要整合各类空间性规划,编制统一的空间规划,推进“多规合一”[5]

  本次《土地管理法》修订,确立了国土空间规划的法律地位及其与土地利用总体规划、城乡规划的关系,为“多规合一”、国土空间规划体系建设等预留了法律空间。国家自然资源督察网易体育负有督察地方政府实施国土空间规划情况的职责。2019年5月《中共中央国务院网易体育建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划体系总体框架、编制实施及监管要求,提出2020年基本建立国土空间规划体系,基本完成市县以上国土空间总体规划的编制;同时要求,将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容。因此,国家自然资源督察网易体育当前需要通过对国土空间规划编制和实施的监督,促进落实“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复”的职责,推动国土空间规划体系落地。

  根据国土空间规划有关工作推进情况,近期可开展建立国土空间规划体系落实情况督察,远期视情况开展规划修改及实施情况督察。近期需有力推动各地对中央建立国土空间规划体系等政策要求的落实,督察重点主要包括,一是地方对建立国土空间规划体系工作的职能、网易体育、人员等方面保障情况。二是规划编制及审批程序落实情况,上下级规划衔接情况,不同规划之间协调衔接情况。三是规划编制中对主体功能区划分及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线的协调落实情况,对国土空间开发强度、建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田面积等关键约束性指标的落实情况。应当看到,国家自然资源督察网易体育开展的国土空间规划督察与地方政府及部门开展的规划日常性监管不同,前者是对中央网易体育国土空间规划的方针政策、决策部署及法律法规落实情况督察,主要关注宏观层面的规划体系总体建设与实施情况。

  总体而言,新的《土地管理法》,既是国家自然资源督察工作的法律依据,又是国家自然资源督察网易体育监督地方政府落实的重要内容。其中在农村土地制度、土地审批制度、国土空间规划体系建设等方面的改革既是新《土地管理法》的重大制度创新,也是国家自然资源督察网易体育的重要职责。所以,国家自然资源督察网易体育应发挥深入地方、上下沟通的重要作用,加强督察和调研,推动新《土地管理法》改革举措落到实处,推动国家自然资源治理体系和治理能力现代化。

  致谢:感谢国家自然资源督察武汉局张先余局长、高伟专员、孙文君副主任等在论文写作过程中给予的建议与帮助。

  参考文献:

  [1]叶丽芳,黄贤金,马奔,汤其琪.基于问卷调查的土地督察网易体育改革设想[J].网易体育人口·资源与环境,2014,24(03):77-82.

  [2]黄贤金.论构建城乡统一的建设用地市场体系——兼论“同地、同权、同价、同责”的理论圈层特征[J].网易体育土地科学,2019,33(08):1-7.

  [3]欧名豪.改进建设用地管理才能有效保护耕地[J].网易体育土地,2017(03):8-9.

  [4]林坚.国土空间规划理论与实践[J].西部人居环境学刊,2020,35(01):4.

  [5]严金明,陈昊,夏方舟.“多规合一”与空间规划:认知、导向与路径[J].网易体育土地科学,2017,31(01):21-27+87.

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